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乡镇债权债务构成与防范的探讨

近几年来,随着农村税费改革的逐步推进,农村经济得到了较快的发展,农村面貌发生了可喜的变化,但也存在着一些不容忽视的问题。特别是乡镇负债现象普遍,而且债务包袱沉重,甚至影响了乡镇政府的正常运转。近期,针对乡镇债权债务的构成以及乡镇债务的防范等方面问题,笔者对长丰县及部分乡镇进行了一次深入调查。

一、债权债务构成情况

长丰县辖20个乡镇,1个工业区,人口78万人,其中农业人口70万人,2005年国内生产总值38.8亿元,财政收入24506万元。据调查统计,截止2005年底,长丰县全县乡镇级债务总额31805万元(含乡镇、工业区园区建设债务),其中直接显性债务31755万元,或有债务50万元。直接显性债务中,向国际金融组织贷款28万元,农业综合开发贷款775万元,国内金融组织贷款5804万元,财政周转金1881万元,向单位借款7583万元,向个人借款15425万元。全县乡镇级债务总额占全县乡镇当年可用财力总额的278%。全县21个乡镇(工业区)平均负债1500余万元,负债最多的乡镇高达3000多万元,最少的乡镇也有400多万元。

全县乡镇债权总额16464万元,其中,所属单位欠款2508万元,外单位欠款7879万元,个人欠款3395万元,其他应收未收款2682万元。

杨庙镇是长丰县中部一个具有代表性的乡镇,辖15个村,2个居委会,现有总人口3.88万人,其中农业人口3.6万人,2005年镇总产值15100万元,其中工业总产值8500万元,财政供给人数为96人,财政收入564万元。镇债权总额为149万元,其中所属经营单位欠款68万元,个人欠款3万元,其他应收未收款78万元。镇债务总额674万元,按来源划分,银行及其他金融机构贷款349万元,利息10万元,上级财政借款本金40万元,其他应付未付款275万元。

二、债权、债务形成的原因

笔者通过调查了解到,乡镇债权形成的原因主要有:

一是专项周转资金回收难度大。按有关政策要求,历年度借给单位、企业和个人的财政周转金、扶贫周转资金等大部分难以收回,形成乡镇债权。

二是乡镇政府部分工作人员或其他人员(主要指工程承包人)因公、因私借用公款不能及时结账还款,导致长期挂账,形成乡镇债权。

三是乡镇所属单位欠款长期不还,或往来款项长期不清理冲转。形成乡镇债权。

乡镇债务形成的原因主要有:

一是财政体制不完善,预算管理不规范。县对乡镇下达的财政收入任务定得过高,与乡镇实际税源差距较大,一些乡镇为完成任务追求政绩,采取借钱“垫交”等方式实现收入,形成乡镇债务;部分乡镇财政支出基数核定过小,体制上交负担较重,造成乡镇可用财力较小,财政收支缺口大,形成现实债务;乡镇财政《预算法》执行不严,预算编制不够科学规范,调整频繁,导致年终决算发生隐性赤字,形成债务。[page]

二是基建项目投入过大而举债。前些年,在乡镇财务活动中,缺乏行之有效的债务约束机制,风险防范机制和项目监测指标体系,乡镇基本建设项目决策的随意性大,不顾本地实际(资源、人才、技术、信息)等情况,为“树形象”、“创政绩”盲目上项目,缺乏市场调查和可行性论证,经营水平较低,导致所上项目不但没有形成应有效益,反而变成财政包袱。一些建设项目没有资金支撑,靠工程承包人“带资”建设,形成乡镇债务。上级安排的部分建设项目强行要求乡镇配套资金,乡镇财政又难以承担发生的配套资金,只有通过举债。前几年,上级要求农村义务教育“两基”达标,地方政府不顾财政承受力,盲目应从,增加了群众负担,造成政府财政匮乏,形成了大量债务。全县各乡镇由此产生债务5000余万元,杨庙镇因“两基”达标产生的债务110多万元。

三是财政支出增长过快。近几年来的政策性增支项目出台,使得乡镇财政支出负担不断增加,能力可能与现实需要之间的矛盾就显得尤为突出。人员工资大幅度调整,工资性支出快速增长,上级“给政策不给钱”项目较多,大大加重了乡镇支出负担。乡镇机构膨胀,冗员过多,财政供养人口过多,远远超出了乡镇财政的承受能力,使得每年新增财力都被“吃”掉了。

四是乡镇在认识、管理上存在偏差。从走访的部分乡镇看,乡镇政府“新官不理旧账”的思想较多,加之乡镇班子变动频繁,造成部分该收回的资金未及时收回,该偿还的未及时偿还,形成“成年烂账”。

五是经济发展相对滞后。大部分乡镇地理位置相对偏僻,以农为本,无经济支柱产业,财源基础薄弱,即使财政收入增加了,但可用财力增加幅度仍然不大,债务积累过大,现有乡镇财力要解决债务尤如“杯水车薪”无济于事。

三、防范和化解乡镇政府债务的措施

通过对乡镇政府债务构成及成因的研究,笔者认为应从以下几个方面防范和化解乡镇政府债务:

1、全面清理乡镇债权。通过多种措施清收干部欠款,收回资金用于还债;针对债务人已死亡或其他原因造成呆账、死账而产生的债权应通过专题会议研究,按有关程序办理冲账;对于各项工程借款以及因公借款产生的债权,视具体情况督促其结账以核减债权;

对破产企业借用的财政周转金,依据法院的判决书,予以核减。

2、摸清家底、挤出水分、锁定债务。组织专业人员,对债务进行认真清理,核准债务主体,对于属于乡镇政府承担的债务,无论是账面反映的显性债务,还是账外的应付款等隐性债务,都必须纳入财政管理的范畴。对能够冲销的债权债务,乡镇要办理冲销手续,予以冲抵。在核实债务的基础上,建立健全乡镇债务管理体系,实行严格的债务限额制度、举债申报制度。根据各乡镇的可用财力,制定各乡镇债务控制限额,严禁不顾财力的许可,搞“形象工程”、“政绩工程”,严禁各种形式的达标升级活动,坚决杜绝超额举债行为的发生。[page]

3、完善乡镇财政管理体制,壮大乡镇财力。修改和完善县乡财政管理体制,调整乡镇财政收支基数,使收入基数尽可能切合实际,支出基数全部打足,不留刚性缺口,超收财力尽可能留在乡镇,加大转移支付力度,真正实现财力下移,不断改善乡镇财力状况,保证乡镇的正常运转。

4、节俭支出,建立偿债基金。乡镇政府应在年度财政预算安排中,应压缩一切不必要的开支,按照当年可用财力的一定比例设立偿债准备金,专项用于偿债,使乡镇沉重的债务逐步得到化解。要深入推行农村综合改革,积极开展撤并乡镇工作,大力精简乡镇机构,及时合理安排分流人员,切实降低行政成本,压减非生产性支出,节约资金用于还债。

5、上级财政给予适当的财力支持,帮助乡镇减轻债务。对于乡镇落实上级工作部署形成的债务,如教育“两基”达标债务、垫缴税费债务等,上级财政应通过转移支付补助给予解决。对乡镇欠上级部门的支农周转金等专项资金借款,应根据具体情况给予适当的减免或豁免。上级安排的各种建设项目,资金要给足,不得强行要求乡镇配套。

6、建立化债工作考核制度。把化解乡镇政府债务工作列入乡镇年度综合目标考核内容,并作为乡镇主要领导离任审计的重要内容,使乡镇领导牢固树立“化债也是政绩“的观念,坚决摒弃“新官不理旧债”的现象。要设立专项资金,对化债工作成绩突出的乡镇给予一定比例的奖补。对擅自举债,债务管理混乱的乡镇给予批评惩处,并追究相关责任人的责任。

7、大力发展地方经济。发展经济是化解债务的根本措施,乡镇政府应利用自身的资源优势,加大招商引资力度,坚持以工业立县为主导,大力发展县域经济。同时,要大力推进农业和农村经济结构调整,积极扶持农业产业化项目,加快发展农村个体、私营经济。通过发展乡镇经济,不断开辟和培育新的财源,增加乡镇财政收入,增强乡镇偿还债务能力。


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